BUN: Revisorerna hittar stora brister (3)

Anm. Detta inlägg är en fortsättning på “Revisorerna fördjupar kritiken av BUN (2)”.

Det kan vara svårt med gränsdragningen mellan huvudmannens, dvs barn- och utbildningsnämndens, ansvar och professionens, dvs rektorers och lärares ansvar. Att göra utredningar av elevers behov av stöd och att upprätta åtgärdsprogram är inte en politisk fråga. Det ansvaret ligger på rektor:

• “Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds”
  (Skollagen 3 kap 7 §)
• “Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn.” (Skollagen 3 kap 9 §)

Det är emellertid oftast någon annan än rektor som blir ansvarig för uppföljning och utvärdering, dock inte några politiker i BUN. Men om det finns brister så är det enligt Skolverket nämndens ansvar. Vilket också de professionella revisorerna i EY påpekar.

EY har varit mycket ambitiösa, vilket är berömvärt, och gjort stickprovskontroller av 20 slumpmässigt utvalda elevärenden. Urvalet utgick från elever i årskurs 7-9 som inte uppnådde betygskriterierna i minst två ämnen.

EY utgick i sin analys återigen från Skolverkets “Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om arbete med  extra anpassningar, särskilt stöd  och åtgärdsprogram”. De råd och anvisningar som finns i detta material användes som en mall vid bedömningen av de 20 fallen.

Resultatet är ingen uppmuntrande läsning. Stickproven visar sammanfattningsvis följande:

• “I 17 av 20 ärenden saknas utredning om särskilt stöd. I tre av 20 ärenden har utredning om särskilt stöd genomförts.”
• “Det finns en väsentlig skillnad i kvalitet mellan skolor. Stickprovet visar ett fåtal goda exempel men också skolor som behöver utveckla sitt arbete med särskilt stöd.”
• “I 13 av 20 elevärenden fördelat på tre skolor framgår inte huruvida elevhälsan varit delaktig.”
• “I sex elevärenden framgår inte hur vare sig elev eller dennes vårdnadshavare varit med i utformningen av åtgärdsprogram.”
• “I flera fall har åtgärder inte justerats och/eller förändrats under flera år, trots att utvärdering inte kunnat påvisa att åtgärderna haft effekt.”
• “I flera åtgärdsprogram saknas åtgärder som kan anses vara särskilt stöd. Exempel på sådana åtgärder är allmänt beskriva personalförstärkningar på organisationsnivå utan koppling till individernas behov eller betygskriterier.”
• “I flera fall är anpassad studiegång elevens enda särskilda stöd. Vår erfarenhet är att när en elevs första och enda särskilda stöd utgörs av anpassad studiegång har verksamheten inte lyckats identifiera elevens behov i tid.”

85% av de slumpvis utvalda elevärendena “underkänns” av revisorerna. De brister som de har upptäckt är naturligtvis inte acceptabla. Revisorerna avslutar därför sin granskningsrapport med följande bedömning:

“Vår bedömning är att barn- och utbildningsnämnden inte har säkerställt att elever som riskerar att inte uppnå betygskriterierna får sitt behov av särskilt stöd utrett. Vår bedömning grundas på att utredningar om särskilt stöd i allt väsentligt saknas för elever som inte uppnår betygskriterierna. Av skollagen följer att om det finns indikationer på att en elev inte kommer att uppfylla de betygskriterierna som minst ska uppfyllas ska elevens behov av särskilt stöd utredas. Vi konstaterar att de granskade eleverna inte har uppnått betygskriterierna. I enbart tre av 20 ärenden har en utredning genomförts som kan sägas uppfylla formkraven för att kallas utredning. Vi noterar avslutningsvis att nämndens styrning genom riktlinjer i allt väsentligt reglerar arbetsprocessen. Även om arbetsprocessen i sig följer lag och allmänna råd anser vi att nämndens styrning skulle stärkas av att tydliggöra hur det praktiska arbetet bör gå till. Detta särskilt givet de brister som identifierats.

Vidare bedömer vi att utredningar av särskilt stöd och åtgärdsprogram delvis följer skollagens krav och allmänna råd. Vår bedömning grundas på att de utredningar som faktiskt genomförs i stort uppfyller lagkrav och allmänna råd. Dock konstaterar vi att flera åtgärdsprogram behöver utvecklas. Vissa åtgärdsprogram innehåller enbart åtgärder av mer allmän karaktär (såsom extra lärare i klassrummet) och flera åtgärdsprogram saknar konkreta utvärderingsbara åtgärder.

Därtill bedömer vi att barn- och utbildningsnämnden inte har säkerställt att åtgärdsprogram utvärderas och att åtgärder omvärderas om de inte har fått effekt. Vår bedömning grundas för det första på att det inte finns någon formell systematik i hur utvärderingen ska ske. Det är i allt väsentligt upp till respektive skolenhet att avgöra form och frekvens för utvärdering. Stickprovet visar att flera åtgärdsprogram varit förhållandevis långvariga – flera längre än en termin – utan att utvärdering skett. För det andra grundas vår bedömning i att stickprovet visar att åtgärdsprogram inte har utvärderats i tillräcklig utsträckning. Vi anser att detta medför risk att åtgärder som inte haft tillräcklig effekt omvärderas.”

Barn- och utbildningsnämnden och barn- och utbildningsförvaltningen står definitivt inför en stor utmaning eller, annorlunda uttryckt, de har stora problem.

Det som inte riktigt “går ihop” är att den stora majoriteten av rektorer och lärare vet hur det ska gå till att utreda elevers behov av särskilt stöd och de vet också vad som gäller kring åtgärdsprogram. Varför gör rektor och pedagoger inte det som står i Skollagen?

Anpassningar och extra anpassningar, dokumentation och utredningar, kontakter och möten med elever och vårdnadshavare samt utredningar, uppföljningar och utvärderingar tar tid…Tid är en bristvara i skolans värld, det är något som både rektorer och lärare har ont om. Lärare måste ha sina lektioner och undervisningsskyldigheten är omfattande. Den har ökat sedan skolan kommunaliserades. Lektioner ska förberedas och lektionerna efterarbetas. Klasserna i högstadiet har blivit större, “delningstalet” är numera 29 elever. Det kan betyda att 29 prov ska rättas efter en lektion… I stort sett alla lärare är mentorer eller klassföreståndare. Uppdraget innebär många elevkontakter och kontakter med vårdnadshavare. Uppdraget ligger dessutom utanför undervisningsskyldigheten.

På högstadierna har varje elev flera lärare (olika ämnen). Det ska inför en utredning samlas in information från varje lärare, som helst ska vara skriftlig. Och det kan handla om flera elever samtidigt, antalet elever i behov av stöd ökar successivt. Det ska hittas mötestider, och i flera skolor också plats. Det ska bokas samtal med vårdnadshavare.

Det kan vara svårt att hitta och besluta om adekvata åtgärder. Skolan kan t ex inte kräva att vårdnadshavarna ska hjälpa till med undervisning. Ansvaret för att eleverna ska få godkända betyg ligger på skolan. Det är skolan som ska ge eleven rätt förutsättningar för att lyckas. Det finns dock sällan resurser till de åtgärder som skulle krävas för de elever som är i behov av särskilt stöd. All skolpersonal är redan överbelastade med arbete, bland annat på grund av personalnedskärningarna i kommunens skolor de senaste åren.

Det är framför allt resurspersoner med visstidsanställning som har fått lämna verksamheterna i Vänersborgs kommun. Det var 18 färre anställda 2022 jämfört med 2021. 2023 var det 50 färre anställda med visstidsanställning jämfört med 2022. Eniga personalorganisationer (“facken”) reserverar sig alltid mot den budget som föreslås med t ex sådana här formuleringar (från 2024 – se ”KF-beslutet om budget 2025”):

“Att, precis som förra året, fortfarande ställa krav på att prestera ännu högre kvalité i våra verksamheter, som redan är pressade till bristningsgränsen, till en lägre kostnad (minskade resurser) är en omöjlig ekvation (balans).”

Och barn- och utbildningsförvaltningen påpekar alltid för nämnden att:

“kostnaderna för barn i behov av särskilt stöd är höga och att det är en utmaning.”

I år står BUN inför ytterligare personalneddragningar. Personalkostnaderna måste minska med 21,4 milj kr – från 719,6 milj kr år 2024 till 698,2 milj kr år 2025. Grundskolans del i besparingen uppgår till 8,1 milj kr. Den största delen ska sparas under hösten.

Personalneddragningarna är naturligtvis ett resultat av de ekonomiska resurser som kommunfullmäktige har ställt till BUN:s och därmed till verksamheternas förfogande. Och när inte nämnden får de resurser som skulle behövas så måste BUN minska kostnaderna.

Barn- och utbildningsnämnden ska, som framgår av EY:s rapport:

“regelbundet säkerställa att skolenheterna har tillräckliga resurser för att uppfylla de krav som ställs i lagar och andra föreskrifter i fråga om extra anpassningar och särskilt stöd.”

Men om inte kommunfullmäktige anslår tillräckligt med pengar så kan BUN självklart inte heller “säkerställa att skolenheterna har tillräckliga resurser”. Lika lite som rektorerna, som enligt Skolverket ska:

“se till att det finns tillräckliga resurser för att tillgodose elevernas behov av extra anpassningar och särskilt stöd samt vid behov omprioritera resurser på skolenheten”

Revisorerna i EY har gjort ett gediget jobb med sin genomarbetade rapport. De har uppmärksammat många stora brister. Det är viktigt att betona det. Men kritiken borde, som jag ser det, riktas mot de som är de verkligt ansvariga… Det ska dock sägas att revisorerna också har visat på brister i BUN:s sätt att styra och leda verksamheterna som måste åtgärdas. Det är viktigt att nämnden snarast rättar till dessa.

Det är också på sin plats att framhålla att de stora förlorarna, om grundskolan inte fungerar som den ska i Vänersborgs kommun, naturligtvis är eleverna. Brister i verksamheten, vems fel det än är, riskerar att elever inte klarar sina studier med allt vad det kan innebära för framtiden som minskat självförtroende, utanförskap, ökad risk för kriminalitet osv.

Till sist.

De förtroendevalda revisorerna lämnar följande rekommendationer till BUN:

• ”Säkerställa att elever som riskerar att inte uppnå betygskriterierna får sitt behov av stöd utrett.”
• ”Överväga om behov finns av att tydliggöra hur arbetet med utarbetande och uppföljning av åtgärdsprogram bör gå till.”
• ”Säkerställa att åtgärdsprogram innehåller konkreta och utvärderingsbara åtgärder.”
• ”Säkerställa att åtgärder följs upp och utvärderas om åtgärderna utgör ett tillräckligt stöd för eleven, eller om andra eller kompletterande åtgärder behöver vidtas.”

Senast den 12 mars 2025 vill de förtroendevalda revisorerna få ett svar från BUN på vilka åtgärder som:

”nämnden ämnar vidta med anledning av de rekommendationer som lämnas i rapporten.”

===

I denna bloggserie:

• ”BUN får skarp kritik från revisorerna (1)” – 14 januari 2025
• ”Revisorerna fördjupar kritiken av BUN (2)” – 16 januari 2025
• ”BUN: Revisorerna hittar stora brister (3)” – 17 januari 2025

Anm. I blogginlägget ”Nytt år för BUN” kan du läsa om de andra ärendena som BUN ska avhandla på sitt sammanträde den 20 januari.